Es braucht mehr Transparenz und mehr Regulierung

„Der Eiertanz des Bundesrats um die Rohstoffbranche“, titelte die NZZ treffend ihren Bericht zur Medienkonferenz vom 27. März 2013 zum „Grundlagenbericht Rohstoffe“ von Bundesrat Schneider-Ammann mit Staatssekretär Yves Rossier. Der Bericht ist grundsätzlich zu begrüssen. Er zeigt zugleich die dürftige Datenlage des Bundes zur Rohstoffbranche auf. In den 17 Empfehlungen setzt sich der Bundesrat zwar für schärfere internationale Standards für den Rohstoffsektor ein, will aber in der Schweiz keine strengeren Regeln durchsetzen. Zu stark gewichtet wird die Standortkonkurrenz. Freiwillige Vereinbarungen statt Regulierungen heisst die Devise. Die Verniedlichung der Probleme ist eine Gefahr für einen der wichtigsten Rohstoffhandelsplätze der Welt, die Schweiz. Politisch und wirtschaftlich. Es braucht nun eine breite politische Debatte zum Bericht und zu den nötigen Massnahmen unter Einbezug der NGOs.

Die Schweiz als bedeutender Rohstoffhandelsplatz
Fast unbemerkt ist die Schweiz in den letzten 10 Jahren zu den weltweit wichtigsten Rohstoff-Handelsplätzen herangewachsen. Als die Erklärung von Bern (EvB) im September 2011 ihr Buch „Rohstoff – Das gefährlichste Geschäft der Schweiz“ publizierte, war diese Tatsache in der breiteren Öffentlichkeit noch weitgehend unbekannt.  

Praktisch alle grossen Rohstoffunternehmen der Welt haben einen direkten Bezug zur Schweiz, sei es, dass sie ihren Sitz oder eine Filiale hier haben. Im Ranking der «Handelszeitung» der 20 umsatzstärksten Unternehmen der Schweiz ist die Rohstoffbranche am häufigsten vertreten. 2011 besetzten die Unternehmen Vitol, Glencore International und Trafigura die ersten drei Plätze. Genf, Zug und Lugano zählen zu den weltweit wichtigsten Umschlagplätzen für Rohwaren. Über die Schweiz laufen rund 1/3 des Ölhandels und rund 25 % des Welthandels an Rohstoffen.

Unternehmen wie Glencore International(Fusion von Glencore und Xstrata) AG in Baar (ZG) (weltweit grösstes Rohstoffunternehmen, das vom Abbau bis zum Handel die gesamte Wertschöpfungskette abdeckt), Trafigura, Luzern und Genf, Vitol SA, Genf (globaler Rohstoffabsatz und Ölprodukthandel), Mercuria Energy Group Holding SAin Genf (Mineralölhandel, Handelseinheit mit der in Zyperndomizilierten Mercuria Energy Group Ltd), Gunvor SA, ein in Nikosia auf Zypern registriertes Unternehmen mit Sitz u.a.in Genf (Erdölund Erdölerzeugnisse) agieren weltweit, flottieren um den Globus und sind intransparent strukturiert.

Wachsende Bedeutung der Rohstoffbranche in der Schweiz
Die Bundesverwaltung hat am Rohstoffbericht rund ein Jahr gearbeitet. Ausgelöst wurde er u.a. auch durch einen Vorstoss  von a NR Hilde Fässler. Der Bericht ist in Bezug auf die Analyse der Unternehmen, die Handelsströme, die Wertschöpfungsbeiträge und die Beschäftigten mehr als dürftig. Der Bundesrat muss sich auf Branchenstudien stützen, da der Wirtschaftszweig der Rohstoffhandels-Unternehmen in der Statistik des Bundes nicht separat ausgewiesen wird.

Im Jahr 2000 lagen die Nettoeinnahmen des so genannten Transithandels (die Ware berührt den Schweizer Boden nicht)  bei einer Milliarde Franken. 2007 erreichten sie bereits 11 Mrd. Fr. und 2011  20 Mrd. Fr. Damit erreichte die Rohstoffbranche 2011 rund 3,4 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) der Schweiz. Der Transithandel hat das grenzüberschreitende Bankengeschäft abgelöst, dessen Einnahmen seit einigen Jahren rückläufig sind. Den Banken ermöglich die Rohstoffbranche eine Diversifizierungsmöglichkeit zum Vermögensverwaltungsgeschäft. Der Tourismus zum Vergleich trägt mit 2,7 Prozent weniger zum BIP bei, wie dem Bericht des Bundesrats zu entnehmen ist.

Wer zahlt Steuern? Glencore bezahlt keine Gewinnsteuern
Eine völlige Blackbox ist der Bericht in Bezug auf die Steuereinnahmen aus dem Rohstoffsektor. Zahlen gibt es dazu laut Bundesrat nicht. Die Steuereinnahmen dürften aber «bedeutend» sein. Ob hier der Bundesrat nicht falsch liegt? Immerhin hatte uns der Glencore-Chef, Yvan Glasenberg, an einem Sessionsanlass im März 2013 erklärt, sein Unternehmen zahle keine Gewinnsteuern. Umso wichtiger ist es, dass auch in Bezug auf die Steuerzahlungen der Rohstoffunternehmen  endlich Transparenz geschaffen wird. Die SP wird dies mit einem Vorstoss einfordern.

Finanzbeziehungen zu Zypern
Keine Transparenz schafft der Bericht auch in Bezug auf die Zahlungsströme zwischen den verschiedenen Gesellschaften und deren Töchter im In- und Ausland. Auffallend ist die starke Verflechtung einzelner Unternehmen mit Unternehmen in Zypern. Das Land ist in grossen Finanznöten. Wer garantiert, dass hier nicht unrechtmässig Gelder in die Schweiz oder sonst ins Ausland abfliessen? Was wird unternommen, damit solche Transaktionen nicht erst im Nachhinein bekannt werden, wenn der Schaden schon entstanden ist?

Problemfelder mit grossen Risiken – auch für die Schweiz
Die Rohstoffbranche funktioniert transnational, unkontrolliert und mit grossen Risiken. Global gesehen ist das grösste Problem die Tatsache, dass heute 300 Millionen Menschen trotz Ressourcenreichtum ihrer Länder in grosser Armut leben. Der Bericht des Bundesrats verweist auf diesen „Rohstoff-Fluch“ und weitere «diverse mögliche Problemfelder»: Menschenrechtsverletzungen beim Abbau von Rohstoffen, illegaler Goldabbau, Finanzierung lokaler Konflikte, Korruption, Umweltschädigung, Steuervermeidung. Der Bericht verweist auf die Probleme. Handlungsoptionen liefert er aber keine. Das bedeutet für die Schweiz ein grosses (Reputations-)Risiko ähnlich wie seinerzeit beim Finanzplatz mit den unversteuerten Geldern.

Politische Handlungsoptionen
Die Verdrängung von Problemen hat sich noch nie als tragfähige Zukunftsstrategie erwiesen. Die möglichen politischen Handlungsoptionen müssen in einer breiten Debatte ausgelotet werden, das auch in den zuständigen parlamentarischen Kommissionen und unter Einbezug der NGO, die sich wie Swissaid und die Erklärung von Bern seit langem mit der Rohstofffrage befassen. In der Wirtschaftskommission des Nationalrats ist der Bericht auf Antrag der SP im April traktandiert.

Zu diskutieren sind dabei u.a. die folgenden Forderungen:

1. Nötig ist endlich brauchbares Zahlenmaterial über die Rohstoffbranche in der Schweiz wie auch eine Analyse der sog. Konkurrenzplätze im Rohstoffhandel (gemäss Bericht Singapur, Dubai, USA, Grossbritannien, Niederlande, Hongkong). Ein statistisches Instrumentarium muss aufzeigen, welche Waren/Rohstoffe von welchem Kanton aus in welchen Mengen wo gehandelt werden.
2. Mit einem nationalen Forschungsprogramm sind die Funktionsweise der Schweizer Rohstoffbranche und die damit verbundenen Risiken auszuleuchten.  
3. Die Transparenz über die Zahlungen in den Produzentenländern wird international gefordert. In den USA verlangt ein Gesetz, dass kotierte Energie- und Bergbaukonzerne Zahlungen an Regierungsstellen offenlegen, um Korruption zu erschweren. Die EU will nachziehen. Für die Schweiz braucht es dazu einen Swissfinish der Regelungen der USA und der EU, der auch den Handel und die an den Börsen nicht kotierten Unternehmungen erfasst.
4. Das Engagement der Schweiz bei der Erarbeitung internationaler Standards und freiwilliger Lösungen wie die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) ist positiv. Die Schweiz muss darauf achten, dass immer auch der Handel miterfasst wird. Ein strikteres Regelwerk, das unter anderem die Berichterstattung der Finanzflüsse auf Projektebene und der Verkäufe von nationalen Erdölgesellschaften an Handelsfirmen vorsieht, ist zu begrüssen. Es muss allerdings nicht bloss auf Freiwilligkeit beruhen, sondern gesetzlich vorgeschrieben werden  und Sanktionen bei Verstössen vorsehen.
5. Das Schweizer Steuerdumping muss beseitigt werden. Diese Politik kommt nun national aber auch international in den Fokus der Kritik von Seiten der EU, der G20 und der OECD. Das Ring fencing für international tätige Konzerne mit den Nullsteuern auf den ausländischen Erträgen ist zu korrigieren und der Steuerwettbewerb unter den Kantonen einzudämmen.
6. Volle Transparenz schafft eine länderweise Rechnungslegung, das Country-by-Country-Reporting, der multinationalen Konzerne mit Sitz in der Schweiz. Mein seinerzeitiger Antrag im Rechnungslegungsrecht wurde damals abgelehnt. Mit einer Revision des Rechnungslegungsrechts ist hier ein zweiter Anlauf zu nehmen.
7. Zur Bekämpfung von „illicit financial flows“ im Rahmen des Rohstoffhandels ist der Kampf gegen die Geldwäsche zentral. Der Rohstoffhandel muss vollumfänglich – einschliesslich Eigenhandel, wie vom Gesetzgeber vorgesehen – den Geldwäschereibestimmungen unterstellt werden.
8. Das Schweizer Embargogesetz weist empfindliche Lücken auf. Ausländische Tochterfirmen von Schweizer Unternehmen müssen dem Embargo-Gesetz unterstellt werden. Schweizer Sanktionsmassnahmen müssen künftig auch alle von einer Schweizer Firma kontrollierten Unternehmensteile inklusive ausländischer Tochterfirmen umfassen.
9. Firmenstrukturen: Im Handelsregister müssen neu auch die letztendlichen Besitzer einer Firma (‘beneficial owners’) ausgewiesen werden. Ebenso sollen künftig Geschäftsberichte auch von nicht-börsenkotierten Firmen im Handelsregister öffentlich zugänglich sein. In  Singapur ist das der Fall.
10. Schweizer Unternehmen mit Auslandsgeschäften muss eine menschenrechtliche Sorgfaltsprüfung vorgeschrieben werden. Das verlangen auch 135 000 Menschen mit der Petition von „Recht ohne Grenzen“.
11. Die Haftung von Schweizer Unternehmen bei schweren Menschenrechtverletzungen und Umweltvergehen muss sich auch auf die Aktivitäten ihrer ausländischen Töchter erstrecken. Der Zugang zur Justiz für die betroffenen Menschen und Staaten muss sich verbessern.

Der vorliegende Grundlagenbericht Rohstoffe ist eine erste grobe Annäherung an das Problem. Das Zahlenmaterial ist dürftig. Die Schweiz ist ein wichtiger Player in der Rohstoffbranche. Will sie diese Rolle im Interesse der Staatengemeinschaft ausüben, so ist die Schweiz gehalten, für die nötige Transparenz der Branche zu sorgen. Internationale Regulierungen der Rohstoffbranche müssen auch durch die und in der Schweiz umgesetzt werden.

Dazu muss der Handel integral mit erfasst werden. Wenn sich der Bundesrat in Sachen Regulierung für einen multilateralen Weg, für internationale Standards und für Freiwilligkeit ausspricht, so macht er es sich in diesem Spannungsfeld zwischen dem Erhalt der Standortattraktivität und  der Lösung der Probleme im Rohstoffsektor zu einfach. Der Finanzplatz hat gezeigt, welche Risiken die Regulierungslücken durch Ausnutzung der Regulierungsarbitrage bergen.  Die Schweiz muss eine Vorreiterrolle in Bezug auf die internationale Regulierung übernehmen. Sie muss in Bezug auf den Rohstoffhandel einen Swissfinish in Sachen Transparenz über die gesamte Wertschöpfungskette formulieren und garantieren.